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浅析重大政策措施落实情况跟踪审计

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来源:济南市长清区审计局时间:2018-12-19

大家都知道,审计分为三种模式:政府审计、内部审计和社会审计。其中内部审计和社会审计以及大多数国家的政府审计都是以注册会计师审计为主,而注册会计师是历史财务报表审计,根本没有跟踪审计的需求,也就没有跟踪审计的实践和概念,由于历史财务报表审计性质的限制,注册会计师无须也无法开展跟踪审计。
一、我国跟踪审计的起源和发展
新中国审计监督制度是依据1982年宪法的规定确立的,审计机关成立初期,遵循边组建、边工作的原则。审计的内容、重点和方式都在摸索,因此,尚不具备跟踪审计的条件。跟踪审计源于我国特定历史时期的政府审计,满足了该时期的一些特殊要求,算是具有中国特色的审计现象。跟踪审计的发展最初从建设项目开始,逐步向其他领域延伸,最终定位于特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施落实等。2008年《汶川地震灾后恢复重建条例》中明确规定:“审计机关应当加强对地震后恢复重建资金和物资的筹集、分配、拨付、使用和效果的全过程跟踪审计,定期公布地震灾后恢复重建资金和物资使用情况,并在审计结束后公布最终的审计结果”跟踪审计在汶川抗震救灾和灾后恢复重建中得到全面实施。党的十八大以来,以保障性安居工程跟踪审计和扶贫政策措施落实等为代表的重大政策措施落实情况跟踪审计全面推开。
二、跟踪审计的含义及特点
根据审计署审计科研所《跟踪审计》一书中的定义,跟踪审计是指审计机关依据法律、法规,在被审计事项(活动)实施过程的某个环节介入,持续监督被审计事项(活动)的一种审计方式,其目的是促进重大政策、重点项目或重要事项的顺利实施和目标实现,预防问题的发生。
第一,跟踪审计归根到底是一种政府审计方式,它与其他审计方式一样,都要按照有关法律法规的规定组织实施,如审计对象的选择应属于国家审计的范畴,审计判断的做出应符合法律法规的规定,审计程序的安排应适合审计工作的特点等。
第二,跟踪审计分为多种审计类型。被审计行为可以区分为项目、政策、资金、单位等,当审计监督和规范有不同目的时候,侧重点也就不同了。例如当审计的目的是监督和规范政策执行时,被审计行为就是政策,如行政审批制度改革政策实施情况审计;当审计的目的是监督和规范特定资金运行时,被审计行为就是资金,如社保资金审计。
第三,审计介入的及时性。事后审计是在被审计事项结束后实施审计,对被审计事项的运行来说,在时间上具有滞后性。跟踪审计介入时间更早,关口更加前移,更加强调事中审计与事后审计的有效结合,以事中审计为主,与被审计事项的发展同步,甚至贯穿于被审计事项发展的全过程,具有时效性强的特点。
第四,审计过程的持续性。跟踪审计全过程介入被审计事项,实现全过程监控,提高审计的频率,强调审计过程的持续性,形成了不同时点对同一事项的多次审计,审计的周期一般较长,到现场审计的次数比较多,有的甚至常驻现场审计。
三、跟踪审计的作用
跟踪审计的产生和发展都源于社会实践的需要,作为一个审计方式,跟踪审计突出了审计发挥作用的前置性和及时性。通过对苗头性问题的揭露和纠正,防止趋势性问题和系统性风险的发生。
跟踪审计能够发现被审计事项的薄弱环节,查找存在的问题,其优势在于:一是审计能够全面享有资料。与政策制定者偏重于宏观和项目执行者偏重于微观不同,国家审计可以通过现场审计和延伸调查,全面掌握第一手资料。无论是微观执行中的困难,还是宏观发展的偏差,审计人员通过多种审计方法,能够获得最真实的信息,做出最专业、最客观的判断。二是大量而丰富的国家审计工作经验增强了查找薄弱环节的能力。大部分审计人员具有跨地区、跨行业的审计工作经验,能够借敏锐地感知问题和存在的风险,及时揭示经济运行中不正常的现象。三是整体地看问题。跟踪审计不仅关注项目的建设情况,还关注项目建设中对环境的影响,对投资的控制,对各关联行业的带动效应;不仅关注项目建设效果,还关注项目的上游市场供给情况、项目下游市场的开发使用情况。因此跟踪审计非孤立的分析问题,能够以小见大,敏锐地发现一些通常被忽视的重要问题。
四、重大政策措施落实情况跟踪审计的特点、内容与意义。
首先要指明的是政策跟踪审计不是对政策本身而是对政策执行情况开展审计。反映在政策执行过程中出现的问题和遇到的困难,为党委、政府决策提供依据。
(一)政策措施落实情况跟踪审计的特点。
1.影响大,社会关注度高。国家重大政策措施都是在一定的历史时期,为了达到相应的目标,实现全面深化改革的要求而出台的,这些政策都是党中央、国务院高度关注,老百姓普遍关心,社会影响大。
例如审计署安排的2017年重大政策措施落实情况跟踪审计,包含了保障性安居住房、城市公立医院改革、行政审批制度改革等13项重大政策措施跟踪审计,将着重跟踪检查过剩产业去产能、重点地区房地产去库存、重点企业去杠杆情况,核查铁路、城市基础设施、棚户区改造等重大项目建设情况,检查财政存量资金的盘活利用与合理配置情况,重点审查国家和省行政审批事项下放承接情况。
2.涉及面宽,审计事项复杂。作为审计对象的政策,每一项政策执行本身又涉及非常多的审计对象,例如保障性安居住房跟踪审计,涉及财政、国土、规划、房管、住建、企业等多部门和单位以及村集体和受保障个人。与传统的审计对象比较,跟踪审计的对象庞大,审计事项复杂。
3.执行难度大,重视程度高。这些政策在出台时得到了各方面的高度重视,其执行情况也受到了重点关注,因此国务院对上几个年度的政策措施落实情况跟踪审计整改进行了专项督导。这就对执行政策措施落实情况跟踪审计的审计机关提出了高标准。
(二)政策措施落实情况跟踪审计的意义
审计机关作为政府的组成部门,有义务也有责任关注党委和政府的一些重大政策执行情况,对政策的执行情况开展跟踪审计,是审计机关履行职责的客观需要。
1.有利于政策执行到位。审计机关通过政策措施落实情况跟踪审计,及时发现执行中存在的问题,为政策的执行起到了保驾护航的作用,减少执行过程中的损失浪费和贪污腐败,有利于政策执行按照预期的目标进行,保障执行过程中不走样。
2.有利于有效发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。在政策执行过程中,审计及时的跟进能够起到预防作用,对一些违规问题的披露能够发挥揭示作用,通过审计促进健全制度、完善机制、加强管理,能够发挥抵御作用。
3.有利于为党委、政府决策提供客观公正的信息。党委、政府需要掌握这些政策在执行过程中遇到的实际问题,除了各主管部门提供信息外,审计机关通过独立开展审计监督,能够对政策执行的情况做出客观的评价,提供审计信息。这对于党委、政府掌握政策执行情况,及时解决存在的问题,保证政策执行到位是极为重要的,也为以后制定政策提供参考。
(三)政策措施落实情况跟踪审计的主要内容
政策措施落实情况跟踪审计的内容既涉及政策配套措施制定情况,又涉及政策执行及其效果情况,同时包含与政策相关的项目和资金情况,具有很强的综合性。
1.政策配套措施制定情况审计。国家政策出台后,各有关部门和地方将会出台与政策相关的配套措施。对配套措施制定情况审计是政策跟踪审计的重要组成部分。主要包括:检查政策配套措施出台的依据,关注依据是否充分,是否符合现实情况要求;检查政策配套措施的可行性,关注配套措施是否真实、可操作;检查配套措施的制定过程,关注其是否经过严格论证,并符合政策配套措施出台的程序;检查配套措施的宣传推广情况,关注配套措施是否为基层工作人员所熟悉和掌握。
2.政策及其配套措施执行情况审计。政策及其配套措施出台后,执行效果如何是政策跟踪审计的重点内容。主要包括:检查政策是否得到及时执行,包括与政策相关的项目建设情况,资金拨付和使用情况等;检查政策的落实情况,关注政策执行是否符合国家大政方针,是否促进国家其他有关政策的落实;检查能够充分反映政策执行效果的相关经济指标情况,并作为判断政策执行效果的依据。
3.与政策相配套的资金和项目审计。主要包括:检查项目和资金的总体情况,包括项目投资的总体规模和结构、资金的来源和去向等,关注各级政府投资占资金来源比重,分析政府性投资对社会投资的带动效应等;检查地方配套资金的落实情况,关注是否存在出资主体不明确、配套责任不到位的情况,是否存在因配套资金不到位导致项目未开工或停工的情况。
4.政策执行绩效审计。主要检查政策执行效果和效率情况,包括政策执行是否收到预期效果,政策执行成本是否超出预定的限制,结合成本和收益两个方面,综合评价政策执行的绩效。
(刘方圆)
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